地方债置换的相关问题与建议
地方债置换的相关问题与建议
问题
1、政策实施需多方协商一致，工作推进存在一定难度。置换债券政策实施，需要地方财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门等多方，在协商一致的基础上共同签订协议才能完成，存在一定的协调成本。一方面，由于置换债券利率较低，对当年到期债务，债权人缺乏置换动力。如，有的银行行动迟缓，地方政府与其当地分支机构协商时，始终得不到总行批复;有的银行直接出台债务展期政策，即将年到期政府债务展期10-20年，利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率，希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策，维持其贷款规模。另一方面，对当年未到期债务，地方政府亦不能“一厢情愿”地强迫债权人置换。
2、置换债券额度超当年到期债务，超额置换较难推进。年，财政部分3批向地方下达3.2万亿元置换债券额度，前两批已实现对年到期债务全覆盖。为防止债券资金在国库沉淀，地方政府在置换完年到期债务本金后，必须继续置换年底逾期债务本金或年及以后年度到期本金。实际上，年底逾期债务中，不少是因施工进度延迟导致无法按原约定时间支付工程款，而造成的“名义逾期”，此类账面逾期既不会罚息，也不会造成政府信用危机。年及以后年度到期债务利息较高，置换低息债券很难吸引债权人，只要地方政府财力较好、违约风险不大，债权人一般不愿意提前置换。
3、置换债券分配基于历史静态数据测算，无法据实及时调整。年末地方政府存量债务清理甄别后，债权债务关系的改变或债务性质的变化，都会导致存量债务体量变化。然而，年置换债券分配额度主要依据清理甄别后年末地方政府存量债务中年到期债务本金进行计算，测算数和实际数存在差异。如果硬性要求利用3-5年时间完成全部存量债务置换工作，将截至年12月31日锁定的静态债务纳入以后年度预算管理，不符合实际情况。
4、置换债券分类发行使用管理与债务统计存在差异。根据地方政府置换债券发行管理的要求，置换债券分为一般置换债券和专项置换债券，通过公开招标方式发行募得的一般置换债券资金必须用于偿还清理甄别后的一般债务，专项置换债券资金要用于偿还专项债务。但在实际中，经过清理甄别确定的债务，后期可能因偿债来源变化而转换类型，使用这部分置换债券资金存在“两难”问题：据实使用，就是置换债券资金混用，存在审计风险;如果不用，在目前债务管理系统操作中，这部分置换债券资金则因未按要求支出而趴在账上，形成账面“沉淀资金”。
5、置换债券亟需有效评估，预警未来风险。置换债券的前提是基于未来财力增长，即今后能有更多财力偿还展期债务。年发行的置换债券最长期限为10年，通过银行贷款等方式形成的债务被置换的政府债券，需要在2025年以前逐步偿还，债务本金总额并未减少。当前经济下行压力不断增大，今后年度财力增长能否满足置换债券到期还款要求仍是未知，因为缺乏对未来年度偿债结构、期限和规模情况的有效评估和预警。
建议
尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题，但工作成效十分明显。各省在分配额度范围内，自主发行地方政府置换债券，将高息债务置换成为低息债务，将到期债务展期为未来债务，将以地方各级政府信用为担保上收为以省级政府信用为背书。截至年12月11日，全国已发行置换债券3.18万亿元，完成下达额度的99%;置换债券额度实现了对年到期债务的全覆盖，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，预计为地方每年节省利息2000亿元。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时，必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合、短线延展与长效机制相结合，发挥置换债券政策的最大效用。
1、完善制度和办法。自年置换债券政策实施以来，国务院及相关部委仅在下达地方政府债券额度时提出具体要求，没有对置换债券的政策范围、资金管理、组织保障、监督追责机制、实施期限等进行系统梳理、规范布置。目前，财政部已下达年置换债券额度上限规模，置换债券政策还将继续实施，完善置换债券相关制度和办法是当务之急，必须明确要求、规范管理、压实责任，确保置换顺利开展。
2、注重协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门，不能单打独斗，必须形成合力，特别是牵头的财政部、中国人民银行、银监会等部门，要同频共振、协调推进、及时通气，指导帮助地方财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门等各方共同参与置换工作，打通政策落地的“最后一公里”。
3、科学动态调整。一方面，财政部、中国人民银行、银监会等相关部门要以年末清理甄别地方政府存量债务为底数，拿出具体可行的债务核销、转化等操作细则，及时消化无法置换的存量债务;另一方面，在开展债务审计时，相关部门要与审计部门加强沟通，深入分析研究置换债券混用问题的原因，统一标准，对症下药，区别对待。
4、夯实管理基础。进一步改进地方政府债务管理系统，增强债务统计的灵活性和可操作性。省级政府要合理安排债券发行时间，及时拨付债券资金，防止在国库长期沉淀。要高度重视置换债券后所形成债务的未来年度偿还情况，加强对偿债期限和偿债规模的研判，合理选择债券期限，注重做大财力，不让债务风险“滚雪球”。
5、加强考核问责。加强对地方政府置换债券资金使用情况的监督检查，依法依规严肃处理违规改变债券资金用途等行为，建立置换债券资金使用情况与新增债券分配额度挂钩机制。加强对置换债券资金使用、存量债务化解、债务限额控制情况的考核，作为对地方政府债务管理考核指标之一，纳入政绩考核和对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核，确保债券资金使用安全有效、债务风险可防可控。
债务置换注意事项
债务置换大约在同一时间购买和销售，有效迅速地使用旧债券换得一套新的债券。它也是政府为解决财政危机使用的一种延长国债到期支付时间的方法，通过发行新的债券来换回之前国家债券持有者手中的即将到期的老债券，一般来说，新债券期限更长，收益更高。债务置换又称为债券置换或者债权置换。
多种原因可导致投资者或债权人可能会同意进行债务置换。在一种债务到期时间之前置换极有可能出现偿还违约的债券是债务置换行为较为常见的动机之一。通常情况下，换得的债券低于预期的执行额度，甚至可能出现亏损出售。该债券的出售到导致原债券持有人所需缴纳的税务款项注销，并提供一定的对等或不对等额度以购买其他相似价值的债券，新债券一般附带较强力的信誉承诺。
绝大多数情况下，所换得的新债券无法达到之前较为相等的价值，所以不会对预计利润为保底而设立强制解除措施，该手段有助于保持投资组合稳定性和债卷的整体价值。新债券的销售会产生新的税收，作为保存债权人利益的最后手段，完成债务置换所得到的新债卷将附带更高的收益，并设立更长久的偿还时间以预计资产收购的结果。
法律对债务置换的规定
目前，关于债务置换法律存在空白，小编整理了《民法通则》关于债权债务相关的规定
第八十四条 债是按照合同的约定或者依照法律的规定 ， 在当事人之间产生的 特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。 债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。
第八十八条 合同的当事人应当按照合同的约定，全部履行自己的义务。 合同中有关质量 、期限 、地点或者价款约定不明确，按照合同有关条款内容 不能确定，当事人又不能通过协商达成协议的，适用下列规定： (一) 质量要求不明确的，按照国家质量标准履行，没有国家质量标准的，按 照通常标准履行。 (二) 履行期限不明确的，债务人可以随时向债权人履行义务，债权人也可以 随时要求债务人履行义务，但应当给对方必要的准备时间。 (三) 履行地点不明确，给付货币的，在接受给付一方的所在地履行，其他标 的在履行义务一方的所在地履行。 (四) 价格约定不明确，按照国家规定的价格履行;没有国家规定价格的，参 照市场价格或者同类物品的价格或者同类劳务的报酬标准履行。 合同对专利申请权没有约定的，完成发明创造的当事人享有申请权。 合同对科技成果的使用权没有约定的，当事人都有使用的权利。 第八十九条 依照法律的规定或者按照当事人的约定 ， 可以采用下列方式担保 债务的履行： (一) 保证人向债权人保证债务人履行债务，债务人不履行债务的，按照约定 由保证人履行或者承担连带责任;保证人履行债务后，有权向债务人追偿。 (二) 债务人或者第三人可以提供一定的财产作为抵押物。债务人不履行债务 的，债权人有权依照法律的规定以抵押物折价或者以变卖抵押物的价款优先得到偿 还。 (三) 当事人一方在法律规定的范围内可以向对方给付定金。债务人履行债务 后，定金应当抵作价款或者收回。给付定金的一方不履行债务的，无权要求返还定 金;接受定金的一方不履行债务的，应当双倍返还定金。 (四) 按照合同约定一方占有对方的财产，对方不按照合同给付应付款项超过 约定期限的，占有人有权留置该财产，依照法律的规定以留置财产折价或者以变卖 该财产的价款优先得到偿还。 第九十条 合法的借贷关系受法律保护。 第九十一条 合同一方将合同的权利、 义务全部或者部分转让给第三人的， 应当取得合同另一方的同意，并 不得牟利。依照法律规定应当由国家批准的合同，需经原批准机关批准。但是，法律另有规定或者原合同另有约定的除外。
第九十二条 没有合法根据， 取得不当利益， 造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人。 第九十三条 没有法定的或者约定的义务 ， 为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用。